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    国家公园:保护第一 公益优先
    2017-07-31 15:34:18
     
           国家公园与其他各种类型的自然保护地是重要的绿色基础设施,建立完整的自然保护地体系是全球公认最有效的自然保护手段。

      中国已经建立了一个综合多样的自然保护地体系,但是尚未正式设立国家公园。中国共产党十八届三中全会提出“划定生态保护红线、建立国家公园体制”的总体部署,为中国加强生态保护、维持和提高生态系统服务、保障民生和国家生态安全提供了难得的机遇。

      自1956年以来,中国陆续建立了自然保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园和水源保护区等十几个类型的自然保护地,数量已经过万,约占国土总面积的20%。这些自然保护地对保护珍稀濒危的野生动植物、代表性生态系统、壮美的自然景观、重要的地质地貌和历史文化遗迹等发挥了重要作用。中国在大熊猫、藏羚羊和朱鹮等濒危物种保护、世界文化与自然遗产地申报和管理以及加强自然保护地管理等方面取得了显著成绩,得到了国际社会的赞赏。

      虽然中国在自然保护领域取得了显著成绩,但是还远不能满足人们对经济社会发展、享受自然美景、身心健康和精神文化价值的需求,不能满足生态文明制度建设和美丽中国的要求。因此,建立国家公园体制的初衷就是要树立“生态保护第一”和“全民公益性优先”的理念,三大目标并重,提升自然保护地的生态代表性,理顺自然保护地管理体制,提高管理的有效性,保护自然生态系统和文化遗产的原真性、完整性。

      树立生态保护第一的理念,提升自然保护地的生态代表性,完善自然保护地体系

      国家公园是各种构想的集合,承载着人们对自然的多种多样的厚望。提起国家公园,人们不由自主地会想起极具震撼力的名川大山、蓝天白云、壮美的峡谷和瀑布、魔幻般的山峰和冰川、漫山遍野的花草树木、自由咆哮的野生动物、尽情飞翔的鸟、清澈流淌的河流、湖边篝火旁的畅谈和自由自在的家庭旅行。

      世界上第一个国家公园是1872年美国建立的黄石国家公园。当时,美国正处于鼓励人们征服自然、实施西部大开发时期,大量森林被砍伐、成千上万的美洲野牛等野生动物被猎杀,自然景观被破坏。因为尼亚拉加瀑布的毁灭性开发,美国被欧洲游客耻笑为“落后和野蛮的国家”。同样,约塞米蒂山谷等壮美的自然景观区也被少数人开发占有。建设美国国家公园的构想,正是为了遏止这些野蛮的开发行为,为了当代和未来世代的利益,保护那些非常重要的自然遗产免遭破坏。然而,美国国家公园也经历了大量修建道路、旅馆和宿营地,开发旅游景点、吸引大量游客,猎杀野生动物,忽视当地原住民权益等过度开发的阶段,这些自然保护地也曾经沦为商业产品。

      值得一提的是,随着科学发展和保护意识的提高,荒野保护、物种保护、生态系统的完整性和生态恢复、社会公平和公民教育越来越受到重视,现在已经成为国家公园构想的主流。尽管美国国家公园的管理存在着旅游开发与自然保护拉锯式的演进过程,然而相关的立法和执法发挥了重要作用,如美国国家公园组织法赋予美国国家公园管理局重要使命,即“为了当代和未来世代的利益,保护风景、自然、历史遗迹和野生生物,使其维持未受损害的状态”。美国陆续颁布的《荒野法案》《濒危物种保护法案》和《野性和风景河流法案》等,逐步确立了“生态保护第一”的国家公园理念。

      国家公园是珍贵的自然瑰宝,是自然保护地体系中的精华,是最重要的代表性生态系统的核心,荒野区域的代表、野生生物的乐园,还是自然实验室和自然保护的指针,也是大众游憩的胜地和人类的精神家园。

      在中国,建立国家公园体制不是把现有的所有自然保护地都统统叫做国家公园,而是把其中的一部分符合国家公园标准的自然保护地直接转成国家公园,或者对符合国家公园标准的两个或多个自然保护地整合组建或扩建成为国家公园,也可能在符合标准的区域新建国家公园。与此同时,对于未划入国家公园的其他所有自然保护地类型,按照统一的分类标准进行系统的科学分类。在此基础上,构建完整的中国自然保护地体系。

      建立统一、规范、高效的国家公园及其他类型自然保护地管理体制

      建立国家公园体制的主要目标是加强自然保护,解决自然保护地管理体制存在的一系列问题,如:重叠交叉、多部门分头管理等问题,立法规划等也存在部门利益难以一致、保护效率低下的问题,中央与地方的事权不清晰、支付责任不匹配,导致政府投入不足、公益性缺失的问题。因此,建议统一规划与管理,从根本上解决各部门分头设置自然保护地的现状,以保障国家长远利益和生态安全为出发点,行使相关的监管职责和提供资金保障,制约强烈的过度开发冲动。通过主要由中央政府承担事权和资金保障的机制建设,来充分体现国家公园体制的“生态保护第一”和“全民公益性优先”的核心理念。

      建立统一、规范、高效的国家公园及其他类型自然保护地管理体制,目的是在整合组建国家公园与自然保护地管理机构的基础上,配合建立国家公园体制建设和法制建设,开展中国自然保护地管理体制和法律法规的系统评估,推动跨部门公众参与的社会立法,依法界定包括国家公园在内的各种类型的自然保护地的管理体制,管理办法,资金机制,监测、监督和考核机制,理顺和完善中国自然保护地的法律法规体系,使各级各部门和社会各界遵守和执行同一个法律,依法管理好国家公园和各类自然保护地,最终实现中国自然保护地体系的依法管理。

      理顺保护与利用的关系,实现自然保护地有效管理,世代传承自然遗产

      建设国家公园的目的是保护生态系统的原真性和完整性,必须坚持自然保护第一、严格保护、有限制地利用的理念。因此,应将建立国家公园体制的目标与国家生态文明制度建设全方位结合,尤其是要与主体功能区规划、划定和管好生态保护红线紧密结合,选择自然价值和风景文化价值最高的区域整合组建或划建国家公园,采取严格的保护措施,确保其自然状态不受损害、自然与文化价值不降低。同时,借此时机,对其他所有的自然保护地类型进行科学梳理,该严格保护的要严格保护起来,需要恢复的区域得到恢复,需要其他方式干预的进行合理的干预。对那些允许可持续自然资源利用的区域进行合理利用,从根本上解决保护与利用之间的矛盾,实现中国自然保护地的有效管理。

      中国历史悠久,没有人居住和人类活动的自然保护地很少,没有人烟的荒野区域也不多,多数地方,包括自然保护地内和周边地区都有长期的或短期的人类活动。建立国家公园不可能大规模地进行移民搬迁。因此,保障和提高当地(国家公园内及其周边地区)居民的利益,让他们参与国家公园治理与管护,为他们寻找替代生计来源,是建立国家公园体制和完善中国自然保护地体系、实现有效管理的有效途径之一。建议根据自然资源权属和资源利用的传统,提供社区参与国家公园规划设计和管理方案制订、实施,以及利益分配方案的协商与决策,充分保障当地居民的切身利益。

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